Несколько слов от создателей законопроекта

Новости по теме

24 апреля 2024 г. 12:09
Приймання заяв про вчинення консульських дій від чоловіків мобілізаційного віку продовжиться 18 травня  

22 марта 2024 г. 12:25
Депутати звільнили військових від сплати відсотків за кредитами в банках  

19 марта 2024 г. 09:14
Прийнята постанова про запобігання нецільовому використанню земель, які займало Каховське водосховище  

Общие комментарии

1) Первый этап проведенного исследования не предусматривал разработку проекта закона. Мы должны определиться с концепцией и ориентировочной структурой такого закона. Учитывая это, к обсуждению была предложена модель организации деятельности на рынках, традиционно относимых к жилищно-коммунальной сферы.
Основние принципы, на которых построена эта модель:

• возможность предоставления выбора потребителями приемлемой и удобной для них модели жилищно-коммунального обслуживания;
• четкость и ясность в определении товаров, услуг, прав и обязанностей субъектов рынков ЖКХ, а также полномочий органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и национальных комиссий, осуществляющих государственное регулирование в соответствующих сферах;
• устранения неоднозначной трактовки законодательных норм;
• соответствие обязанностей субъектов рынка их возможностям отвечать за ними;
• отсутствие декларативных норм, механизмов реализации которых не существует.

Ни один из этих принципов не работает в действующем законодательстве в сфере ЖКХ. Не случайно эта сфера совершенно справедливо «раздражает» потребителей, не интересна для стратегически настроенного бизнеса и наоборот, - очень привлекательной для тех, кого устраивает неопределенность и противоречивость существующего правового регулирования.

2) По нашему глубокому убеждению, в сложившейся ситуации в ЖКХ Украины, любые отдельные и бессистемные изменения в законодательство не могут привести к положительным изменениям в отрасли. Законотворческая деятельность последних лет доказала, что решая одну локальную проблему, мы каждый раз создаем несколько других гораздо более сложных для решения проблем. Несмотря на «титанические усилия» правительства по совершенствованию правового регулирования в жилищно-коммунальной сфере, условия для деятельности субъектов рынка усложняются с каждым годом, дебиторская и кредиторская задолженность в сфере ЖКХ в прошлом уже сравнялась с дефицитом государственного бюджета. Ухудшается надежность и качество жилищно-коммунальных услуг, техническое состояние коммунальных сетей и жилых домов вызывает озабоченность в обществе. В то же время, реформа ЖКХ только официально длится уже 9 лет. За этот период было принято два закона об общегосударственной программе реформирования отрасли, выполнено несколько сотен научных работ в этой сфере, разработан и принят десятки законодательных актов, которые противоречат друг другу.

3) Жилищно-коммунальная сфера и все, что в ней происходит, чрезвычайно чувствительной для населения и других субъектов рынка. Учитывая это, любые кардинальные изменения в законодательстве могут происходить лишь при условии их широкого профессионального и общественного обсуждения. Несмотря на это, в предложенной нами концепции было сформировано несколько вариантов урегулирования отдельных вопросов в жилищно-коммунальной сфере, которые пока непривычные для восприятия субъектами рынка, и к которым в обществе сложились определенные стереотипы. По каждому из таких вопросов, нами было предложено несколько альтернативных вариантов их решения. Проанализированы плюсы и минусы воплощение в жизнь каждого из вариантов.

Целью обсуждения этих вариантов было получение понимание общественного мнения относительно предложенных вариантов и определение на этой основе оптимального решения, которое в дальнейшем может быть имплементировано в законопроекте. Между тем, предоставляемые при обсуждении критические замечания представляются их авторами не как поддержка (или неприятие) того или иного варианта формирования модели, а как несовершенство основных положений концепции в целом, что некорректно. В частности, это касается введения классификации услуг по их правовой природе (обязательные или нет), а также разграничения воды на питьевую и водопроводную (условное название).

4) На наш взгляд, публичное обсуждение концепции должно касаться преимущественно тех вопросов, которые включают в себя принципы организации рынков в сфере ЖКХ, подходы к государственному регулированию, механизмы управления, регулирования и контроля, правила игры на соответствующих рынках. При этом следует избегать излишней детализации при обсуждены определенных вопросов, которые понятны лишь небольшому количеству людей, имеющих соответствующую квалификацию. Более глубокие профессиональные дискуссии должны проходить в рамках рабочих тематических групп, как это и осуществлялось в прошлом при обсуждении концепции в профильном министерстве. Ошибочность обсуждения в неподготовленной для этого среде чисто профессиональных вопросов экономического и правового характера была убедительно доказана при разработке «усовершенствованного закона» об ОСМД и проекта Жилищного кодекса Украины. Оба этих проекта потерпели фиаско.

5) Разработка единого законодательного акта в жилищно-коммунальной сфере не предусматривала и не могла даже теоретически предусматривать урегулирование в нем всех вопросов, которые так или иначе касаются сферы ЖКХ (в частности, вопросам социальной поддержки, экологии, пользование недрами, отходов, бюджетного и налогового законодательства и т.п.). Никакой, даже самый идеальный акт не решит все проблемы, которые десятилетиями накапливались в нашем обществе. Не было еще в мире таких прецедентов.

Подчеркнем, предусмотренный концепцией акт законодательства должен гармонизировать правовое регулирование в сфере ЖКХ, которое сейчас распылены в законах «О жилищно-коммунальных услугах», «О государственном регулировании в сфере коммунальных услуг», «О теплоснабжении», «О питьевой воде и питьевом водоснабжения »и внести отдельные изменения в другие акты законодательства. На сегодня указанные законы не коррелируются друг с другом и вносят неразбериху в правовое регулирование.

6) Заметим, что согласно Конституции законы, включая кодексы, которые имеют высшую юридическую силу. Все другие нормативно-правовые акты, в том числе, постановления Кабинета Министров, приказы центральных органов исполнительной власти, Указы Президента, акты органов местного самоуправления и т.п. должны приниматься в соответствии с действующими законами. При наличии противоречий между законами и другими нормативно-правовыми актами, последние должны быть приведены в соответствие с требованиями соответствующих законов. Использование подзаконных нормативных актов при урегулировании тех или иных вопросов допускается только в случаях, если полномочия по урегулированию этих вопросов предусмотрено законом (кодексом) или если указанные общественные отношения не входят в предмет правового регулирования исключительно законов (кодексов) Украины. Перечень таких вопросов (общественных отношений) также определяется Конституцией. Учитывая это, считаем некорректными замечания наших оппонентов о том, что отдельные положения предложенной нами концепции, не ответствуют то ли ДСТУ, то ли отдельным подзаконным актам, утвержденным еще в прошлом веке. Именно ЗАКОН, а не подзаконные нормативно-правовые акты и методики должны определять правила игры на рынке. А подобные подзаконные акты должны быть приведены в соответствие с законом, а не наоборот, как это часто предлагается в замечаниях.

7) Критиковать можно любой документ. И критиковать всегда легче, чем что-то предлагать. Но, как и во всяком деле, важно своевременно остановиться и найти компромиссное решение. В мире нет идеальных концепций и идеальных законов, которые нравятся всем. Основными критериями приемлемости и готовности к принятию любого закона, по нашему мнению, является наличие в нем четко понятной всем логики, отсутствие противоречий и неурегулированных вопросов, а также достижение общественного консенсуса. Учитывая это, мы приветствуем критические замечания, которые содержат конкретные предложения их авторов относительно того, каково их видение урегулирования того или иного вопроса, и готовы учесть их в дальнейшей работе.

8) И последнее. Реформирование - сложный, длительный и инерционный процесс. Не следует, и даже вредно для любой отрасли, менять направления и подходы к реформированию каждые полгода. А именно это происходит в сфере ЖКХ в последние годы. Казалось бы, у власти одна команда, третий год подряд реализуется утвержденная Президентом Программа экономических реформ, закон о общегосударственной программе реформирования и развития ЖКХ, который поддержали более 350 народных депутатов, не утратил силу. Между тем, каждый из 5-ти министров, который занимается этой сферой последние 3 года, пытается реализовать свое собственное видение реформы. Пока это вызывает негативные оценки и у Президента, и у общества в целом.

Комментарии к замечаниям Андрея Осадчего:

1) Надо разделять между собой питьевую воду и водопроводную воду (воду, не соответствующую стандартам питьевой)?
Вопрос интересный и предложен нами для решения в двух альтернативных вариантах («да» и «нет»).

Андрей Осадчий считает, что «нет» и подчеркивает, что ГСанПиН 2.2.4-171-10 определяет как аксиому, что из водопровода должна подаваться питьевая вода, которая водопроводной, т.е. не предполагается существование одновременно питьевой и водопроводной воды.

Возникает вопрос: а как быть с той водой, качество которой не соответствует стандартам на питьевую воду, и которая десятилетиями подается гражданам по временным разрешениям? Почему водопроводными сетями должна подаваться питьевая вода для полива, мойки автомобилей и т.д.?

Наличие в нашей стране питьевой воды не соответствует стандартам на питьевую воду, признается не только в статистических отчетах, но и в законодательстве. Так, в частности, ст. 69 Бюджетного кодекса к поступлениям специального фонда местных бюджетов включены «отчисление 10% стоимости питьевой воды субъектами предпринимательской деятельности, которые осуществляют реализацию питьевой воды через системы централизованного водоснабжения с отклонением от соответствующих стандартов».

То есть, на практике в Украине существует «питьевая» вода, качество которой не соответствует стандартам на питьевую воду. Эту воду потребляют люди именно как питьевую воду. При этом, ДСАНПИН существования такой воды не предусмотрено.

Что касается правового регулирования ЕС в этой сфере, в частности, Директивы Европейского Союза № 98/83/EC «О качестве питьевой воды», которая упоминается в комментариях по этому вопросу, отметим, что действительно эта директива предусматривает, что «вся питьевая вода должна быть одинакового качества». Но в Украине ситуация не такая. У нас фактически существует «питьевая» вода разного качества, и эту проблему нужно исправлять. Кроме этого, указанная директива прямо требует от правительств стран прозрачности и публичности информации о качестве питьевой воды, считая неоспоримыми «права лица на получение достаточной информации, которая касается качества воды, предназначенной для потребления человеком». То есть население на определенной территории должно знать, каково качество воды, которая им потребляется. Кроме того, согласно этой директиве «параметрические значения должны быть соблюдены в месте, где вода, предназначенная для потребления человеком, предоставляется соответствующему потребителю». Чтобы обеспечить это «каждое государство должно учредить программы мониторинга для проверки того, что вода, предназначенная для потребления человеком, отвечает требованиям настоящей Директивы».

Учитывая указанное, непонятно стремление предотвратить осуществление материальных затрат из бюджета на разработку отдельных ДСанПиН по водопроводной воде, а также - на определение механизма мониторинга качества воды по месту ее изготовления и потребления. Вполне понятно, что осуществление указанных мероприятий потребует затрат бюджетных средств и что их внедрение негативно отразится на деятельности некоторых предприятий водопроводно-канализационного хозяйства. В тоже время, заметим, что консервация существующей ситуации в сфере водоснабжения негативно отражаться на состоянии здоровья значительного количества наших граждан и в частности детей, усиливает заболеваемость среди населения, снижает производительность труда, сокращает продолжительность жизни наших граждан и т.п. Кто-то считал, сколько это будет стоить для государства и общества в целом?

Заметим также, что с 2002 года Украина активно внедряет программно-целевой метод бюджетирования. Между тем, во многих вопросах и, в частности, в этом - снова наблюдаем мышления старыми категориями. Экономим копейки, даже не задумываясь о результатах воплощения тех или иных политических решений с учетом интересов общества на перспективу.

2) Введение новой квалификационной группы по правовой природе услуг, которая предусматривает определение обязательных услуг (жилищно-коммунальных услуг, получение которых и осуществления оплаты за которые является обязательным для потребителей: владельцев квартир в многоквартирных домах и нежилых (офисных) помещений, а также для собственников жилых и нежилых зданий).
Этот вопрос также вызвал возражения, и даже возмущение у некоторых диспутантов, несмотря на то, что таким образом мы, как бы, нарушаем права потребителей. Снова все возвращается «с ног на голову».

Во-первых, концепцией предусмотрено два варианта решения этого вопроса (вводить или нет эту дополнительную квалификационную группу) и именно на этот вопрос мы хотели получить обоснованный ответ.

Во-вторых, по нашему мнению, введение обязательных услуг не нарушает, а наоборот защищает права потребителей. Почему?

Концепцией предлагается отнести к обязательным услуги по централизованному отоплению, водоснабжению, водоотведению, обращения с бытовыми отходами, техническое обслуживание лифтов (при наличии), обслуживание систем диспетчеризации, техническое обслуживание и текущий ремонт систем противопожарной автоматики и дымовентиляционных каналов и т.п..
Подумаем, кто выиграет и кто проиграет от того, что часть жителей дома может отказаться от таких услуг. Всем понятно, что в реальной жизни нельзя отключить здания в целом от централизованного водоотведения, водоснабжения или прекратить предоставлять другие приведенные выше услуги. Предположим, определенная часть жителей отказалась от централизованного водоснабжения, и не платит за соответствующие услуги. Кто за них будет платить, если многоквартирный дом в целом не отключен от централизованного водоотвода? Те, кто от этих услуг не отказался.  Можно ли это считать справедливым? По-нашему мнению, нет.

Что касается гражданских правоотношений, то замечания Андрея Осадчего основываются на том, что якобы разработчиком не учтены те обстоятельства, что жилищно-коммунальные правоотношения являются по своей правовой природе гражданскими, то есть урегулированы нормами гражданского законодательства общественными отношениями личного неимущественного и имущественного характера. В связи с этим, следует отметить, что ст. 1 Гражданского кодекса содержит в себе перечень гражданско-правовых отношений, которые регулируются положениями гражданского законодательства и которые, в свою очередь, составляют предмет гражданско-правового регулирования. Эта статья, как и указано в замечаниях, определяет основные принципы вышеупомянутых отношений, в частности равенство субъектов гражданских отношений и имущественную самостоятельность участников, которые урегулированы гражданским законодательством. Стоит отметить, что под равенством участников гражданских отношений понимают юридическое равенство, а не экономическое. При этом гражданское право не регулирует правоотношения между юридически неровными участниками, т.е. участниками, которые находятся между собой в любой форме подчинения. Для гражданского права применяется диспозитивный метод регулирования, т.е. метод, который предоставляет участникам отношений выбор желаемого поведения. Время для отношений, основанных на административном или ином властном подчинении одной стороны другой стороне - гражданское законодательство не применяется, если иное не установлено законом, то есть применяется императивный метод. Следовательно, утверждение, что разработчиком не учтены те обстоятельства, что жилищно-коммунальные правоотношения являются по своей правовой природе гражданскими, то есть, урегулированы нормами гражданского законодательства общественными отношениями личного неимущественного и имущественного характера - ошибочно. Кроме того, не учтены нормы ст. 9 Гражданского кодекса, согласно которых положения настоящего Кодекса применяются к урегулированию отношений, если они не урегулированы другими актами законодательства.

Ссылки по необходимости согласования перечня жилищно-коммунальных услуг по ст.2 Закона Украины «Об административных услугах» также неуместны, поскольку этот Закон не относится к сфере регулирования правовых положений Закона «О жилищно-коммунальных услугах».

3) Относительно основных принципов тарифной политики. Андрей Осадчий совершенно справедливо отмечает, что норма относительно запрета установления тарифов, которые не возмещают экономически обоснованных затрат на предоставление коммунальных услуг, является фактически «юридически мертвой». Аналогичный вывод содержится и в нашем отчете. Между тем, мы по-разному видим пути решения этой проблемы.

4) Что касается замечаний к разделу п. 1.7. «Права и обязанности субъектов рынков в жилищно-коммунальной сфере», которые основываются на том, что Разработчиком не охвачен целый пласт отношений, взаимных прав и обязанностей между потребителями коммунальных услуг и производителями (исполнителями) этих услуг.

Разработчик не пытался охватить всю площадь затронутых вопросов на этом этапе проведенного научного исследования, а лишь обозначил необходимость четкого определения прав и обязанностей всех субъектов рынков в жилищно-коммунальной сфере. Эти вопросы будут рассмотрены при выполнении следующих этапов, если Министерство регионального развития, строительства и жилищно-коммунального хозяйства такие решит продолжать эту работу. К этому времени ответа на этот вопрос у нас нет.

При этом, замечания Андрея Осадчего к этому разделу не содержат никаких конкретных предложений, кроме ссылки на действующие положения подзаконных актов, которые должны быть приведены в соответствие с предложенных законодательных норм.

5) Замечания к разделу 1.6 «субъекты рынков в жилищно-коммунальной сфере и их правовой статус». Следует отметить, что Разработчик отчета пытался применять терминологию теории государства и права, согласно которой субъект права - это юридическое или физическое лицо, имеющее правосубъектность и использует ее в правоотношениях, выступая реализатором субъективных юридических прав и обязанностей , полномочий и юридической ответственности. При этом, разработчик не пытался на этом этапе удалить отдельных субъектов, а только определил исчерпывающий перечень всех субъектов отношений в жилищно-коммунальной сфере. Кроме того, в этом разделе даже не идет речь о праве оперативного управления (на котором говорится в ссылке на ст. 137 Хозяйственного кодекса Украины), а также договоров управления имуществом по отдельным объектам инфраструктуры, в частности специализированных государственных учреждений. По мнению разработчика права собственности в дальнейшем целесообразно рассматривать в главе 3 «Объекты в жилищно-коммунальной сфере и их правовой режим».

6) Замечания к разделу 1.7 "права и обязанности субъектов рынков в жилищно-коммунальной сфере». Замечания касаются исключительно исполнительного производства и защиты персональных данных, однако их решения не рассматриваются в первую очередь как, комплексно решают проблемы жилищно-коммунальной сферы. Эти вопросы должны рассматриваться в будущем путем внесения соответствующих изменений в Законы Украины «Об исполнительном производстве» и «О защите персональных данных».

Кроме того, хотели бы отметить, что наиболее важным при разработке этой концепции и законопроекта считаем построение таких правил игры на рынках в жилищно-коммунальной сфере, которые бы минимизировали количество судебных разбирательств, а не обеспечение условий для более «комфортного» правового сопровождения споров между субъектами Объектами рынков в сфере ЖКХ.

И. Запатрина, руководитель НИР, доктор экономических наук, заместитель Министра по вопросам жилищно-коммунального хозяйства в 2007-2010 гг. 

А. Гаврилюк, заместитель Министра по вопросам жилищно-коммунального хозяйства в 2009-2010 гг, член Национальной комиссии регулирования электроэнергетики Украины в 2005-2006 гг.

Кожна країна має свій звід законів або кодексів. Вони в деяких моментах однакові, але є деякі відмінності. Ось, наприклад, до Вашої уваги представлені кодекси України. Більш детально ознайомитися з літературою можна в інтернет магазині на сайті cul.com.ua.