Реформа ЖКХ: забытая «богами» и непонятая людьми

Новости по теме

28 декабря 2021 г. 11:11
«Несерьезные» итоги 2021 года  

20 августа 2021 г. 10:35
Несоответствие государственным стандартам теплосчетчиков «Семпал» официально подтверждено  

05 августа 2021 г. 14:13
Почему украинские коммунальщики закупают счетчики пророссийского производителя?  

Есть такая программа

Любая реформа коммунальной отрасли, должна в конечном итоге решить, как минимум, три основные задачи: населению - предоставить качественные услуги за приемлемые деньги, предприятиям отрасли – обеспечить рентабельность и возможность обновлять основные фонды, государству - сократить бюджетные расходы. Формально этим критериям соответствует главный реформаторский документ в отрасли - «Общегосударственная программа реформирования и развития жилищно-коммунального хозяйства на 2009 – 2014 гг.» (далее – Программа), введенная в действие в июне 2009 года одноименным Законом Украины № 1511-VI. В отличие от предыдущей программы, рассчитанной на 2004 – 2010 гг., в новой закреплены принципы, без которых тяжело было бы представить себе реформирование отрасли в целом. Речь идет, прежде всего, о задекларированном переходе на экономически обоснованные тарифы на коммунальные услуги и прозрачности их формирования, развитии государственно-частного партнерства, а также совместной ответственности центральных органов исполнительной власти и органов местного самоуправление за улучшение качества услуг ЖКХ и состояние отрасли в целом. Основными задачами, задекларированными в Программе, являются: развитие государственного регулирования деятельности естественных монополий, которые действуют в ЖКХ (централизованное тепло- и водоснабжение, централизованное водоотведение), создание конкурентных условий на рынке обслуживания жилья, привлечение инвестиций в отрасль, а также привлечение общественности к формированию жилищной политики и реформированию ЖКХ.

С момента утверждения Программы прошло почти 2,5 года, срок вполне достаточный, чтобы подвести промежуточные итоги ее выполнения. Впрочем, перед тем, как говорить о результатах, отметим то, чего, к сожалению, не оказалось в тексте программы, а именно – определения ответственности участников отрасли за свои непосредственные функциональные обязанности. Проще говоря, ничего не сказано о том, что население может и дальше практически безнаказанно либо не платить, либо задерживать платежи, производители (поставщики) услуг – могут предоставлять некачественные услуги, а власть также безнаказанно – утверждать тарифы, которые не покрывают даже себестоимости услуг. К сожалению, именно перечисленные недостатки, во многом определили эффективность реализации отдельных положений программы.

БезЗаконие

Промежуточный анализ реализации «законодательной» части Программы, той ее части, которую планировалось реализовать до конца 2011 года, свидетельствует о весьма слабой мотивации власти в проведении реальных реформ в отрасли.

Достижений не много, но все же они есть. Главное из них - принятие в 2010 году Закона «О Национальной комиссии регулирования рынка коммунальных услуг Украины». Правда, сама Нацкомиссия была создана только в июле 2011 года указом Президента Украины № 743/2011. Создания этого органа многие ждали с надеждой на решение главного вопроса отрасли – внедрения экономически обоснованного тарифообразования. К сожалению, пока до этого далеко, а, следовательно, и эффективность работы Нацкомиссии – под большим вопросом.

Часть нормативных документов, запланированных к принятию, в рамках Программы находится на финальной стадии подготовки. Например, новая редакция Закона Украины «Об объединениях совладельцев многоквартирных домов» принята летом 2011 года в первом чтении, правда почти с годичным отставанием от плана. Проект «Программы обращения с твердыми бытовыми отходами на 2011-2016 гг.» разработан, но не принят Кабмином, поэтому пока действует устаревшая версия Программы, утвержденная постановлением Кабинета Министров Украины N 265 от 4.03.2004 г.

На суд общественности также вынесен проект концепции «Национальной стратегии теплообеспечения населенных пунктов Украины до 2030 года».

Промахов в законодательной сфере больше и они более существенны. Разработанный в 2009 году проект Закона Украины «О централизованном водоснабжении» до сих пор не принят Кабинетом Министров и шансов на его утверждение, по мнению экспертов, в ближайшем будущем немного. В лучшем случае, после выборов 2012 года будет разработана новая версия этого законопроекта. Один из основополагающих документов – проект концепции адресного предоставления льгот населению – не разработан вовсе, хотя, согласно Программе, этот документ должен был появиться еще в 2010 году. Такая же судьба постигла «Отраслевую программу метрологического обеспечения учета и качества тепла и воды», а также «Порядок доступа производителей тепловой энергии к домам ОСМД». Еще один важный документ, предусмотренный в рамках программы, проект Закона Украины «О корпоратизации предприятий жилищно-коммунального хозяйства Украины», который должен был стать важной составляющей будущей инвестиционной политики в отрасли, хотя и был внесен в парламент народными депутатами Рыбаком и Поповым, так и не был принят. То же самое случилось с проектом Закона Украины «Основах государственной жилищной политики в Украине», который был внесен в парламент еще в 2009 году, но не получил поддержки народных депутатов. Помимо перечисленных нормативных нововведений, в ЖКХ Украины не были внедрены обязательный технологический учет воды на всех участках добычи, транспортировки и поставки потребителям и система управления качеством.

Таким образом, значительная часть действительно важных документов пока так и не стали предметом обсуждения на заседаниях правительства и парламента или по политическим причинам не были утверждены или были сняты с рассмотрения. Поэтому в Украине продолжают действовать старые нормативы и правила, в первую очередь, это касается, правил пользования тепловой энергией и центральным водоснабжением.

Слово не дело

Цифровые показатели дают более явственную картину того, насколько мы отстаем от графика реформирования отрасли. Уверенный рост наблюдается только в количестве ОСМД: до конца 2011 года их число достигнет 14,5 тыс., до конца 2012 года – около 20 тыс., а к 2014 году - более 45 тыс. Такова официальная статистика и планы власти. Судя по количеству заявлений власти об ОСМД, она свято верит в то, что чем их больше, тем быстрее закончится реформа, забывая при этом делать остальные важные шаги. Впрочем, как новые так и старые ОСМД сегодня находятся в «подвешенном» состоянии, поскольку, как правило, не имеют автоматических прав на землю, придомовые территории и лестничные клетки. Пока государство или местные советы не проведут в жилых зданиях ОСМД капитальных ремонтов, и не передадут дома на баланс объединений, говорить о какой-то их самостоятельности не приходится. Таким образом, государственные расходы на ОСМД придется только увеличивать. По разным оценкам, только на первичные капремонты необходимо выделить не менее 200 млрд грн (минимум 1 млн грн на каждое из 200 тыс. жилых строений). Государство же, согласно программе, до 2014 года раскошелится на эти цели всего на 10 млрд грн Из них 3,4 млрд грн разделят в 2012 году. Этого хватит в лучшем случае на 3,5 тыс. домов. Это притом, что в передачи на баланс зданий уже заждались минимум жильцы вдесятеро большего количества объектов. Пока же сухая статистика по итогам 2010 года зафиксировала недофинансирование статей «стимулирование реконструкции и капремонтов жилых домов с применением энергосберегающих технологий» (100 млн грн вместо запланированных 227,2 млн грн и «государственная поддержка проектов капитального ремонта домов для передачи ОСМД» (115 млн грн вместо запланированных 685,4 млн грн).

Переход на рыночное тарифообразование – один большой статистический минус. Прежде всего, на рыночную цену на газ для населения. Ее повышение на 50% в 2010 году не дало желаемого эффекта для предприятий теплокоммунэнерго, а также других коммунальных компаний. Они, как и прежде, вынуждены тратить на производство услуги по передаче тепла и распределению воды больше, чем за это платит население. В 2011 году средний уровень покрытия тарифом расходов на производство тепла и распределение воды в Украине составил 75,8%, что ниже, чем аналогичный показатель в 2010 году – 78,8%. Не лучшим образом обстоит дело с покрытием тарифа на водоснабжение: соответственно, 74,3% в 2011 году против 76,2% в 2010 году. Едва заметен прогресс в росте покрытия тарифом расходов на содержание домов – 91,8% против 91,1%. При этом показательно, что средний уровень оплаты населением услуг по теплоснабжению в 2011 году вырос до 108,8%, в то время, как в 2010 году он составлял 95,9%. Очевидно, что такие статистические чудеса на фоне отсутствия общего прогресса в отрасли свидетельствуют об неправильном экономическом обосновании тарифов. Разницу в покрытии тарифов должен обеспечивать бюджет, но делает он это не вовремя и не в полном объеме, что приводит к наращиванию долгов, отсутствию возможности проводить модернизацию основных фондов. А значит – к увеличению количества аварий в сетях, фактических потерь воды и теплоносителя, расходов на экстренные ремонты.

Что касается прибыльности коммунальных предприятий, то в сегодняшних реалиях это, скорее, мифическая категория. Если так пойдет и дальше, то планы правительства, согласно которым первые рентабельные предприятия должны появиться в 2011 – 2012 гг. еще долго останутся лишь на бумаге. Также следует упомянуть, сохраняющуюся высокую энергозатратность предприятий отечественного ЖКХ. Например, предусмотренные в Программе удельные расходы энергии на отпуск тепла в 2010 году реально составил 175,2 кг/Гкал, при запланированных – 169,7 кг/Гкал. В 2011 году ситуация не улучшилась: при запланированных 167,2 кг/Гкал, предприятиям отрасли не удалось достичь отметки меньше, чем в 170 кг/Гкал.

В итоге, инвесторы отнюдь не засматриваются на отрасль: отсутствие внятных перспектив внедрения рыночного тарифообразования не дает возможности просчитать экономику окупаемости вложений. Несмотря на то, что принят Закон Украины «Об особенностях концессии и передачи в аренду объектов жилищно-коммунального хозяйства», концессии можно пересчитать по пальцам. При этом редкие примеры работы концессионеров пока не слишком удачны. Концессионеры не спешат выполнять всех взятых на себя обязательств, требуя, прежде всего, гарантий установления экономически обоснованных тарифов, а местные власти правдами-неправдами требуют инвестиций в коммунальное хозяйство без каких-либо движений навстречу по тарифам.

Очевидное невероятное

Жилищно-коммунальное хозяйство Украины является, пожалуй, наиболее сложной отраслью для реформирования. Для того, чтобы ее успешно реализовать, необходимо соблюсти баланс интересов между потребителями и поставщиками, частным бизнесом и государственными интересами, социальной нагрузкой и коммерческой выгодой, и, наконец, между местными «хотелками» и приоритетными «Ц.У.» из Киева. В украинских реалиях достичь такого баланса пока, к сожалению, невозможно, - уж больно разновекторными выглядят интересы основных действующих лиц.

Чтобы сдвинуть реформу с уровня самолюбования отдельными количественными показателями, необходимо решить несколько основную краеугольную проблему реформ – одновременно внедрить механизм формирования экономически обоснованных тарифов и механизм ответственности за качество предоставляемых услуг. Сегодня поставщики могут безнаказанно предоставлять некачественные услуги и не нести за это ответственности благодаря своему монопольному положению на рынке и отсутствию четких санкций, прописанных в законодательстве. Перечень возможностей по влиянию на граждан-неплательщиков также достаточно ограничен. К ним можно отнести лишь поправки к законодательству о судопроизводстве, согласно которым суд может рассматривать дело коммунального должника в течение трех дней без его уведомления.

Однако, например, начисление пени за долги – хотя есть соответствующий закон – все еще не происходит из-за отсутствия соответствующего кабминовского порядка. А любые нормы в проектах Жилищного кодекса или законопроекте о защите прав кредиторов, которые ориентированы на доведение уровня коммунальных платежей за услуги до 98 – 100%, в штыки встречаются общественностью. Постоянные оглядки властей на реакцию электората относительно повышения тарифов также можно считать безответственностью. Ведь чем дольше тарифы не соответствуют экономически обоснованному уровню, тем больше расходы на компенсацию разницы из бюджета.

Задачи на ближайшие годы, которые власть сама перед собой поставила, – достаточно амбициозны. За короткий промежуток времени до 2014 года нужно будет гармонизировать наше законодательство в коммунальной сфере с европейским. Чтобы западные компании могли участвовать в концессионных конкурсах без риска быть обманутым украинской стороной. Кроме того, должна быть завершена масштабная кампания по формированию региональных программ развития коммунальной отрасли. Именно на них будут «нанизываться» другие задачи – и создание базы новых технологий для работы в «коммуналке», переход ЖКХ на альтернативные источники энергии. Но главным вызовом законодательного блока станет разработка стандартов качества услуг и установление их минимальной стоимости. Об этот камень придется разбить копья не одному десятку лоббистов, которые будут требовать занижать качество и завышать цены.

Впрочем, очень сомнительно, что все перечисленные инициативы будут реализованы в полном объеме и в сжатые сроки. Отставание и по формированию законодательных основ для коммунальной реформы, и по количественным показателям плановых изменений в отрасли демонстрируют, что государство особо не заботит ни рентабельность предприятий, ни благосостояние граждан. Таким образом, реформирование ЖКХ рискует со временем превратиться в «вещь в себе», поскольку не принесет ощутимой пользы участникам рынка. Реформа может получиться, если это будет выгодно всем, в первую очередь – власти. А вот как этого добиться – совсем другая история..

Что еще предстоит сделать

Иван Гаврилюк, специально для ИА «Украина Коммунальная»