ГоловнаІнтерв’юІнтерв’юКонцесія - це, перш за все, модернізація

Концесія - це, перш за все, модернізація

Хоч і повільно, але все-таки приходить усвідомлення того, що житлово-комунальне господарство своїми силами «відродитися» не зможе. Можливо, тому в жовтні 2010 року був прийнятий довгоочікуваний Закон

Свою думку щодо проблем ЖКГ в інтерв'ю ІА «Україні Комунальна» висловила Ірина Вікторівна Запатріна, Глава Правління Українського центру сприяння розвитку публічно-приватного партнерства, доктор економічних наук, професор кафедри фінансів Київського Національного торгово-економічного університету, заступник Міністра з питань ЖКГ України 12.2007-03.2010 рр.

Ірино Вікторівно, у Вас є досвід роботи в ЖКГ і хотілося б, щоб Ви, як учений, доктор економічних наук, з наукової точки зору розказали про «прозорість» тарифів на послуги ЖКГ. Поясніть, будь ласка, що це таке, наскільки і яким «прозорим» він повинен бути. Мені важко уявити методику формування тарифів, щоб його зрозуміли, як фахівці з економічною та інженерно-технічною освітою, так і звичайні люди.

- Насамперед, хочу сказати кілька слів про тарифні методології, які ми хочемо запровадити в нашій країні, і про те, що, вибираючи їх, ми повинні орієнтуватися на те інституційне середовище, яке у нас склалося.

Що таке інституціональне середовище? Перш за все, це інститути, такі як Національний регулятор, міністерства, органи місцевого самоврядування, громадськість, спеціалізовані організації і т.д. В цілому, це структури, що діють на відповідному ринку і вирішують певні завдання. Наявність необхідних інститутів - важлива, але не єдина умова успішного впровадження нових інноваційних механізмів. Дуже важливо, щоб кадровий потенціал цих інститутів володів відповідною кваліфікацією.

Коли ми говоримо про нові тарифні методології, то повинні розуміти і знати, хто буде користуватися ними, хто буде їх встановлювати, перевіряти і для кого ці тарифи повинні бути «прозорими». Залежно від цього слід вибирати той чи інший метод або модель формування тарифів.

У світі існують різні тарифні методології. В Україні точаться суперечки про те, що краще - використовувати існуючу тарифну методологію «витрати плюс» або переходити на стимулююче регулювання.

Багато хто вважає, що стимулююче регулювання краще. В принципі, якщо абстрагуватися від інституційного середовища, це вірно. Але для нашої країни, в її сьогоднішній ситуації, я б не стверджувала, що стимулююче регулювання буде краще. Що собою являють наші підприємства тепло-і водопостачання? Свого часу їх роздрібнили. Є серед них і великі, але їх мало. В основному - це невеликі підприємства, які не в змозі не тільки порахувати подібний тариф, але навіть зрозуміти методологію його формування. Багато з цих підприємств не в змозі ні профінансувати модернізацію, ні підготувати інвестиційний проект.

Враховуючи це, слід зазначити, що в деяких випадках доцільно мати можливість використовувати різні тарифні методології. Скажімо, якщо підприємство збирається проводити модернізацію - це один підхід, а якщо ні, то і тарифна методологія може бути іншою.

Тому я вважаю за можливе використання різних методик тарифів для різних категорій підприємств. Працюючи в міністерстві, ми таку спробу робили. Була підготовлена методика формування тарифів з водопостачання та водовідведення, яка передбачала стимулюючий підхід до формування тарифів для підприємств, що здійснюють модернізацію, і невеликі удосконалення до існуючої процедури - для решти. На жаль, ця методика не була прийнята або, вірніше сказати, ми не встигли її прийняти.

Якщо ми візьмемо, наприклад, Росію, то там застосовуються подібні підходи до тарифоутворення. Існують різні категорії підприємств, які можуть користуватися різними методиками.

Підприємства самі обирають собі методику?
- Ні, безумовно, на це своє «добро» дає Регулятор. Але, крім цього, Закон «Про теплопостачання» визначає критерії, яким повинні відповідати компанії для використання більш просунутих методологій тарифоутворення. Крім того, в Росії вже почали застосовуватися нові підходи тарифоутворення до об'єктів, які, наприклад, здаються в концесію або в оренду.

Треба зазначити, що формування тарифів - це дуже складна матерія і коли ми говоримо про «прозорість», то скажу чесно, населенню ця «прозорість» не потрібна. Звичайні люди в них не розберуться. Головне, що повинно відчувати населення, це те, що якщо тарифи підвищуються, то наслідком такого підвищення буде поліпшення якості та надійності наданих послуг.

Звичайно, не слід очікувати, що це відбудеться вже завтра. І це пов'язано з тим, що у нас ситуація досить складна - часто потрібно підвищувати тарифи для того, щоб підприємство просто працювало в нормальному режимі.

Пані Ірино, як Ви вважаєте, сьогодні для наших підприємств питання оренди, а точніше концесії, можна віднести до актуальним? Адже на сьогоднішній день навіть спроб, на практиці реалізувати це питання в Україні не так багато...На Вашу думку, методологія розрахунків тарифів для підприємств, які переходять в концесію, оренду повинні відрізнятися від комунальних підприємств або вони можуть бути однаковими?
- Насамперед, хочу зазначити, що оренда і концесія - це різні форми державно-приватного партнерства. Оренда більше націлена на ефективне управління та отримання від цього певного доходу, а концесія - це, перш за все, модернізація. Інфраструктурний об'єкт передається в концесію для того, щоб його модернізували або ж побудували новий. Чи повинні бути однаковими підходи до тарифоутворення для підприємств, що працюють за концесійного угодою, тобто здійснюють модернізацію, і для комунальних підприємств?

Zapatrina_2За існуючої у нас моделі вони апріорі не можуть бути однаковими. Я вже говорила, що концесія передбачає серйозні інвестиційні вкладення. А якщо залучаються фінансові ресурси, то повинна бути забезпечена їх повернення. Без економічно обгрунтованих тарифів, вирішити це питання неможливо. Зрозуміло, що в цьому випадку тарифи мають підвищуватися. Проблема полягає в іншому: зрозуміти наскільки повинні підвищуватися ці тарифи?

Плюсом використання концесійної форми є те, що в цьому випадку можливо «розтягнути» це підвищення на тривалий період. Пояснюється це тим, що будь-який концесіонер має можливість визначити для себе окупність в 10-15 або навіть в 25 років. Таким чином, те, що споживач повинен був заплатити сьогодні, йому «розтягують» на досить тривалий період, зрозуміло, що з відсотками. Враховуючи це, ми повинні зрозуміти, що тут повинен бути інший підхід до визначення тарифу. У багатьох країнах це питання вирішується через введення спеціальних розрахункових тарифів.

У нашій країні це виглядає приблизно так: у комунальній власності перебуває інфраструктурний об'єкт, який передається в концесію, при цьому концесіонер бере на себе певні інвестиційні зобов'язання. Для випадку регульованих тарифів міська влада не може гарантувати, що тариф буде таким, який дозволить реалізувати ці інвестиційні зобов'язання, так як у нас є Національний регулятор.

Яким чином далі вирішується це питання? Розраховується спеціальний розрахунковий тариф за договором концесії, що дозволяє концесіонеру виконати інвестиційні програми, необхідні місту і погоджені з органом місцевого самоврядування.

Далі в загальному порядку, концесіонери подають на розгляд свої пропозиції на тарифи регулюючим комісіям. І якщо Національним регулятором встановлюється тариф менший, ніж був розрахований для виконання інвестиційної програми, концесіонер та органи місцевого самоврядування за результатами переговорів приходять до певного рішення. Наприклад, якщо місто хоче, щоб концесіонер реалізував свою інвестиційну програму, маючи тариф нижчий, ніж спеціальний розрахунковий тариф, то різниця «покривається» за рахунок міського бюджету. Якщо місто цього не може зробити з тих чи інших причин, то концесіонеру надається право переглянути деякі заходи інвестиційної програми.

Тоді фактично нічого не буде зроблено. Бюджети міст не дозволяють робити це. Коштів у бюджеті немає, вони порожні. Національний регулятор не встановлює 100% тарифи. Органи місцевого самоврядування затверджують ті ж тарифи, що встановлює Національний регулятор. Через рік нічого не зміниться.

Чому ми сьогодні говоримо про концесію? Чому ми так активно, хочемо просувати цей напрямок. Кому вона потрібна, хто до нас прийде?
- Прийдуть, обов'язково прийдуть. Тому, що якщо інфраструктурний об'єкт віддається в концесію на 30-50 років, то приватний бізнес приходить на ринок, на якому практично немає конкуренції, але є певні перспективи.

У нашій країні цей потенціал ринку ЖКГ дуже цікавий. Зрозуміло, що в нинішніх умовах дуже високі ризики, а це означає, що бізнес заходить під високі відсотки. Але інтерес до концесій, безумовно, є.

Ви говорите, що немає грошей. Так, грошей, дійсно, немає. Але концесія дозволяє розтягнути фінансові вкладення на достатню тривалий час, тобто використовувати наявні фінансові ресурси більш ефективно. Крім того, приватний інвестор, який планує бути концесіонером, теж планує, куди вкладати свої вільні кошти. І якщо він побачить економічну стабільність в країні, вигідні проекти, звичайно, він буде брати участь у їх реалізації.

Але у нас, дуже багато проблем...
- Так, проблем у нас багато. Але якби у нас було все добре, то була б дуже висока конкуренція. Перші концесіонери, який зайдуть на український ринок вивчать національні особливості ведення бізнесу в Україні і це буде їх конкурентною перевагою, коли ситуація покращиться.

Проблеми, безумовно, є. З іншого боку існує високий потенціал для економії в собівартості. Наприклад, досить частими випадками є ситуації, при якій витрати на покупку устаткування, ремонти та інші витрати витрати завищуються у декілька разів. І це явище широко поширене. І якщо нинішніх управлінців, така схема цілком влаштовує, то за умови приходу приватного партнера, який візьме підприємство в концесію на 30-40 років, ситуація кардинально зміниться.

Zapatrina_3Не зміниться, приватному партнеру треба сьогодні жити, а значить, він буде завищувати свої витрати.
- Не буде. Давайте візьмемо простий приклад, приватний інвестор бере в концесію дорогу на 20-30 років і він може вкласти гроші і зробити якісну магістраль і після цього 10 років практично не нести витрати по її експлуатації. Але припустимо, що інвестор при будівництві дороги починає економити на якості. Зрозуміло, що потім, він змушений буде щороку вкладати кошти в ремонт.

Якщо використовуються бюджетні кошти, то це зрозуміло. Спочатку хтось один вкладає кошти на будівництво, а потім вже хтось інший - на їх ремонт. При цьому першого абсолютно не хвилює те обставина, що неякісне виконання ним своїх функцій спричинить істотне збільшення витрат другого.

Такі ж схеми можуть бути і в ЖКГ, якщо ми на чомусь економимо, то потім при експлуатації несемо колосальні витрати. Концесіонер цим шляхом ніколи не піде, тому що він вкладає свої гроші.

Всі говорять про концесію «Київенерго». Так, це дуже привабливий об'єкт, є постійний ринок, не зменшується кількість споживачів. На Вашу думку, крім «Київенерго», які ще підприємства в Україну, можуть бути цікаві й привабливі для концесіонерів.
- Не можна говорити про концесію «Київенерго», оскільки це акціонерна компанія у якої різні і, в тому числі, приватні власники. Насправді треба вести мову про концесію ТЕЦ-5 і ТЕЦ-6 та теплових мереж, які належать місту та якими зараз керує «Київенерго».

Перспективні напрями і куди підуть інвестори? Я вважаю, що до перспективних напрямків слід віднести будівництво нових об'єктів, наприклад, станцій з очищення стоків, фільтруючих станцій, сміттєпереробних підприємств.

Останнє складніше, але перші два напрямки для нас дуже важливі. Чому? Справа в тому, що по воді і очищенню стоків у нас практично нічого немає. А якщо врахувати, що створення таких споруд буде здійснюватися у вигляді самостійного проекту, то це набуває вже особливого значення.

Ви розумієте, коли передається в концесію або оренду комунальне підприємство, які там інтереси зіштовхуються? По-перше, керівництво підприємства не хоче передавати його в концесію і всіляко цьому чинить опір, тому, що вони не впевнені в збереженні своїх робочих місць. Органи місцевого самоврядування та депутати теж не завжди погоджуються на концесію. Так як вони це підприємство дуже часто використовують як «гаманець», та й електорально це не популярно.

Але якщо реалізується новий проект, то все буде виглядати по-іншому. Приходить, наприклад, західна компанія, будує станцію по очищенню стоків під «ключ», забезпечує її гарантійне обслуговування та навчання фахівців і потім передає її в оренду, лізинг чинному комунальному підприємству, яке за рахунок тарифів і за рахунок бюджетної держпідтримки, протягом 10 - 20 років поки цей проект окупиться, оплачує всі необхідні платежі, після чого цей об'єкт переходить у комунальну власність.

Знаєте, це ідеальний варіант і дійсно, Ви правильно розставили акценти. Але коли читаєш законодавство і законопроекти, які планують розглядати на Верховній Раді. Дуже цікаві зміни в Податковий кодекс зі стимулювання інвестицій. Так ось, при такій прекрасній назві вони пишуть, що у разі передачі об'єкта в оренду чи концесію фінансові зобов'язання, які залишилися у комунального підприємства, переходять до концесіонеру. І це називається стимулювання...
- Міжнародний досвід свідчить, що погано, коли якась сфера діяльності взагалі не врегульована, тоді виникають корупційні схеми. Але, коли питання і дуже врегульовано - це теж погано. І це якраз той самий випадок.

Якщо говорити про законодавство про державно-приватне партнерство і про концесії, то воно у нас заплутана і дуже суперечливе.

Але для реалізації пілотних проектів навіть нинішнє законодавство цілком підходить. Буде звичайно багато проблем, буде складно, але під час цієї реалізації, ми побачимо всі ті проблеми, які зараз ще не бачимо.

Не випадково, західні експерти говорять, що треба рухатися вперед. Learning by doing - «Вивчай, діючи!», - кажуть англійці. Просто чекати, коли ми зробимо ідеальне законодавство, нічого не роблячи - це не вихід.

На Вашу думку, реформа ЖКГ, про яку ми говоримо вже близько 20 років, вона насправді проходить або...
- Безумовно, щось робиться. Наприклад, створено Національний регулятор. Це дуже приємно. Втім, він ще не почав працювати на повну силу, але це теж не простий процес. Будемо сподіватися, що найближчим часом він почне нормально працювати.

Але це дуже мало...
- Так, це мало, але це зроблено не за 20 років. Фактична підготовка до реформи почалася в 2000 році, були концепції, розмови... У 2004 році була прийнята перша Програма реформування ЖКГ. Звичайно ж, і 7 років - досить тривалий термін і можна було б зробити все набагато швидше. Але в чому тут проблема?

Перша - в тому, що у нас сформувалася категорія людей, які відносяться до реформування як до процесу: їм подобається цей процес, вони отримують якісь гранти, щось обговорюють, їздять, дивляться.

Друга - не менш важлива: у нас весь час змінюються уряди і люди, які відповідають за цю реформу. Через це процес йде дуже складно.

Крім цього у нас склалася досить негативна традиція, коли людина приходить працювати, вона обов'язково повинна показати, що її попередник робив все неправильно... і все зроблено погано. Але насправді це не так - щось було зроблено добре, щось погано і є навіть певні дії, які сьогодні не можна оцінити. Це можна зробити тільки після закінчення певного часу.

При реформуванні завжди присутні альтернативні варіанти, які важко порівнювати. І якщо хтось вже вибрав варіант, який цілком прийнятний, то, напевно, не варто при приході нових людей шукати новий шлях, а краще продовжувати розпочату роботу. І якщо робити так, то можна досягти певних результатів.

Ланцюжок: держава - підприємство - споживач. З якого боку треба було починати цю реформу. Може ми просто не з того боку почали? Може, треба було, спочатку орієнтуватися на споживача?
- Я взагалі вважаю, що споживач не в змозі зробити і спланувати реформи - це дуже кваліфіковане заняття. Разом з тим, коли реформа робиться міністерствами, то у тих, хто її робить, виникає велике бажання, вносити якомога менше змін в існуючий порядок речей. Пов'язано це з тим, що будь-яка зміна передбачає кадрову рокіровку та додатковий «головний біль».

На мою думку повинен бути якийсь незалежний центр або декілька центрів, які пропонують альтернативні варіанти реформи, і пропонують їх уряду.
Безумовно, зі споживачем завжди треба знаходити спільну мову, без цього будь-яка реформа буде провалена. Але робити це потрібно вже після того, як вже сформована певна модель реформування. Це необхідно робити з двох причин.

Споживачі (населення, бізнес) завжди підкажуть, які проблеми можуть виникнути в результаті тих чи інших реформаторських дій, звернуть увагу на те, що не зможуть побачити навіть дуже кваліфіковані, але далекі від практики фахівці.

Будь-яка реформа - це ламання відносин і ломка цих відносин завжди зачіпає чиїсь інтереси. І, звичайно, щоб щось зробити, в чомусь потрібно буде піти на поступки і споживачеві, і підприємствам ЖКГ, і міністерству, і державі та місцевої влади. Не буває таких реформ, щоб усім було добре при їх здійсненні. Добре повинно бути після їх завершення.

Ірино Вікторівно, закінчуючи наше інтерв'ю, хотілося б почути від Вас оптимістичні висновки.
-Ми живемо в тому середовищі, в якому живемо і треба робити все можливе, що можна зробити в поточній ситуації. Коли я розмовляю з людьми з регіонів, які хочуть щось зробити, мене це тішить. Так, у них немає фінансових ресурсів, немає необхідних знань, але у них є головне - ентузіазм і бажання щось зробити.

Розмовляли Тетяна Казачек та Микола Бойко, спеціально для ІА «Україна Комунальна».

Ірина Запатріна
 
Коментарі (0)