Швидкість і натиск у ліквідації двох національних регуляторів - Національних комісій регулювання енергетики (НКРЕ) та у сфері комунальних послуг (НКРКП) - одномоментними указами Президента України, оприлюдненими глибо ввечері 27 серпня, приголомшили не тільки журналістів і експертів. За даними джерел, про підготовлювані доленосні нормативні акти для державного регулювання природних монополій не знали не тільки члени цих Комісій, але і зацікавлені члени КМУ і навіть сам Прем'єр, повідомляє "ДЕЛО".
На жаль, юристи констатують, що наш Президент вийшов за межі правового поля України, і, в першу чергу, за межі своїх повноважень, визначених у чинній редакції Конституції України. У виправдання можна сказати, що правові колізії, пов'язані з існуванням національного регулятора у сфері енергетики, є з моменту його створення, і поглиблювалися в міру прийняття нових законів, Цивільного та господарського кодексів, змін до Конституції, - тобто майже 20 років - у геометричній прогресії.
Як відомо, повноваження Президента визначені виключно Конституцією України, а це означає, що додаткові повноваження для нього не можуть встановлюватися законами. На цьому акцентувалася увага в рішеннях Конституційного суду (зокрема, за конституційним зверненням 60 народних депутатів України щодо відповідності Конституції положень абзаців першого і другого частини першої та частини другої статті 11 Закону україни "Про природні монополії" - №14-рп/2008 від 08.07.2008).
У відповідності зі ст. 11 згаданого вище закону, державні колегіальні органи НКРЕ та НКРКП створюються і ліквідуються Президентом України - у результаті вони не є органами виконавчої влади. Проте Конституцією не передбачені ні державні колегіальні органи, ні національні комісії з регулювання будь-чого. Тим більше, їх створення і всі подальші дії, такі як призначення Президентом на їх керівників і членів комісій. Тобто дані положення закону "Про природні монополії" не відповідають Конституції України. Звідси випливає, що у колишніх НКРЕ та НКРКП були серйозні проблеми з конституційно-правовим статусом. Законопроект щодо усунення цієї колізії шляхом внесення змін до Конституції зареєстрований у парламенті 26 червня 2014 (щодо повноважень органів державної влади та місцевого самоврядування, №4178а), але поки там лежить без руху. Знову ж таки, при нинішньому складі Верховної Ради надії на підтримку президентських ініціатив практично немає. Навіть якщо б це було не так, внесення змін до Конституції - процес довгий.
Читайте також: Президент «склеїв» з Нацкомпослуг та НКРЕ одну комісію
З іншого боку, у відповідності з Цивільним Кодексом України (ЦК), органи державної влади належать до юридичних осіб публічного права, а за статтею 81 ГК така особа створюється актами Президента, органу державної влади або органу місцевого самоврядування. Та ж ст.81 ЦК визначає, що порядок утворення та правовий статус юридичних осіб публічного права встановлюється Конституцією та законом. Тобто норми ЦК щодо створення та припинення існування юридичної особи не поширюються на осіб публічного права. При цьому, ні законом "Про природні монополії", ні іншими законами не регулюються питання ліквідації національних регуляторів природних монополій.
Ще один істотний момент - призначення та звільнення членів Нацкомісії. У світовій практиці одним з важливих елементів забезпечення незалежності національного регулятора природних монополій є наявність законодавчо встановленого терміну повноважень членів та керівника комісій (у нашому випадку - 6 років). При цьому обрання нового Президента України не може служити підставою для їх звільнення у відповідності зі ст.11 закону україни "Про природні монополії". Тому процвітаюча в Україні практика ліквідації держорганів з метою зміни керівного складу незалежних національних регуляторів суперечить зобов'язанням України як повноправний член Європейського енергетичного співтовариства в частині імплементації Другого і Третього енергетичних пакетів. Зрозуміло, що в українській ситуації неозброєним оком було видно заангажованість керівників і членів національних комісій часів Віктора Януковича-Миколи Азарова окремими відомими олігархами, але слід все ж визнати, що розправлятися з неугодними чиновниками неправовими методами послемайданному керівництву країни негоже.
І, нарешті, укази Президента про ліквідацію НКРЕ та НКРКП не містять положень про правонаступника та інших норм, які б забезпечували безперервність механізмів держрегулювання, зокрема, щодо виданих цими комісіями ліцензій і встановлених тарифів. Не передбачений механізм передачі журналів обліку заяв та видачі ліцензій, ліцензійних реєстрів та оригіналів ліцензійних справ, сформованих НКРЕ та НКРКП. Внаслідок ліквідації ці документи повинні бути передані в архів. Переривається процес ліцензування, здійснення контролю за ліцензіатами, неможливо отримати нові ліцензії і переоформити діючі. Знову ж український досвід свідчить, що новостворений орган запрацює не раніше грудня 2014 року - за оптимістичним сценарієм. Відповідно, протягом усього цього періоду ринки електроенергії, газу та комунальних послуг фактично будуть без державного регулювання.
Зокрема, до листопада 2014 року НКРКП планувала встановити економічно обґрунтовані тарифи на централізоване водопостачання і водовідведення для 53 підприємств, а також тарифи на послуги з цими видами діяльності для 138 суб'єктів ринку, що стає неможливим в даний момент. Така ж історія з централізованим опаленням і централізованими поставками гарячої води. До того ж, "зелені" тарифи повинні переглядатися щомісяця, а для ТЕЦ і ГЕС - щоквартально. З вересня 2014 року це зробити буде вже неможливо. Ще один важливий момент - через кадрово-структурні зміни стає неможливо вносити зміни в інвестиційні програми підприємств, які працюють за проектами ЄБРР і МБРР, і в інвестпрограми з заміщення природного газу. Ліквідація НКРЕ вимагає змінювати кредитні договори з міжнародними банками, де цей регулятор є третьою стороною.
Не кажучи вже про кадровий склад. Впевнена, більшість керівників середньої ланки підуть з держслужби, адже саме вони є носіями інституційної пам'яті.
Читайте також: ЖКГ не відчуло «Майдану»
В існуючих надзвичайно складних економічних і політичних умовах напередодні опалювального сезону такий кардинальний метод реформування органів держрегулювання, на мій погляд, ще більше посилить кризові явища в галузі, що спостерігаються вже сьогодні. Так, у поточному році значно погіршилася ситуація з розрахунками за спожиту електроенергію підприємствами з ДП "Енергоринок", аналогічна ситуація з розрахунками за газ, особливо в сфері теплокомуненерго. З настанням холодів, коли споживання ресурсів зросте, виробники електроенергії не зможуть в достатньому обсязі закуповувати паливо для її виробництва (вугілля і газ) через відсутність грошей. Подібна ситуація була в середині 90-х. А якщо ще й тарифи не будуть визначені і оплати взагалі ніякої не буде зі зрозумілих причин.
Як вийти з ситуації?
Мені здається, відповідь досить очевидна. По-перше, рекомендувати Президенту скасувати укази про ліквідацію НРКЕ і НКРКП до вирішення проблемних питань з конституційно-правовим статусом. Інакше ми і далі будемо множити сутності, і повернутися у правове поле буде все важче і важче. Другий шлях - внести зміни до указів щодо правонаступника у сферах держрегулювання енергетики і комунальних послуг. Зрозуміло, що цей варіант не є в правовому відношенні бездоганним, але може бути прийнятним з урахуванням важкої соціально-економічної ситуації в країні та початком опалювального сезону.
В якості постскриптуму
3 вересня відбулося засідання Комітету ВР з питань підприємництва, регуляторної та антимонопольної політики, на яке були запрошені керівник та члени нової комісії. Ні один з них не вважав за потрібне відвідати це засідання. Початок, я вважаю, багатообіцяючим.
Ольга Кошарна, медіа-директор Асоціації "Український ядерний форум"
.jpg)
.png)
.png)
.png)
.png)
.png)
