Ефективне партнерство чи комунальне шахрайство

Одним із найпоширеніших і успішних в багатьох країнах світу видів ДПП є концесія. Під цим варто розуміти надання з метою задоволення суспільних потреб уповноваженим органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування на підставі концесійного договору на платній та строковій основі юридичній або фізичній особі (суб'єкту підприємницької діяльності) права на створення (будівництво) та (або) управління (експлуатацію) об'єкта концесії (строкове платне володіння), за умови взяття суб'єктом підприємницької діяльності (концесіонером) на себе зобов'язань по створенню (будівництву) та (або) управлінню (експлуатації) об'єктом концесії, майнової відповідальності і можливого підприємницького ризику.

 

Концесія являє собою цивільно-правовий договір між державою і своїми або іноземними громадянами; регулюється національним законодавством і укладеним на його основі договором; не створює на своїй території особливого правового режиму, якщо тільки це не обумовлено.

 

Інвестори при розгляді можливості участі в конкурсі на право укладення концесійної угоди повинні оцінювати такі види ризиків, які супроводжують відповідні проекти: юридичні, фінансові, політичні, ринкові, технічні, ризик незавершення проекту і т.д. Виявлення і ретельний аналіз ризиків, а також пошук способів їх мінімізації необхідні для отримання фінансування. Банки-кредитори, як і інші спонсори проекту, не схильні надавати кошти за відсутності детального розуміння всіх ризиків проекту. Цей фактор повинен бути визначальним для органів влади, які бажають розвивати у себе в регіоні інвестиційні проекти, оскільки приватні інвестори при оцінці ризиків вимагатимуть від влади детального розуміння всіх можливих ризиків, пошуку способів їх пом'якшення, а також методики розподілу ризиків між усіма учасниками концесійного угоди. Підхід до оцінки ризиків представниками регіональної влади та органами МСВ має бути вироблений щодо всіх ризиків за проектом, але відсутність переговорної гнучкості, а часом і достатньої кваліфікації співробітників відповідних органів заважає сторонам знайти найбільш правильне і розумне рішення.

 

Можна виділити наступні переваги концесії: 

У будь-якій країні органи державного і муніципального управління, з одного боку, не мають достатніх фінансових ресурсів, щоб у повному обсязі модернізовувати, обслуговувати і розширювати інфраструктуру, яка знаходиться у власності держави. Разом з тим вони мають можливість забезпечення сприятливих для приватного сектора умов для розвитку інфраструктурних проектів за допомогою надання, наприклад, землі під споруджувані об'єкти інфраструктури, а також сприяння за рахунок фінансово-економічних важелів - субсидій, гарантій, інших видів підтримки. З іншого боку, - приватний бізнес має значні фінансові ресурси і більшою мірою, ніж держава, має можливість їх мобільного використання, та застосування технічних і технологічних нововведень.

Розглянемо український досвід концесійної законотворчості. В Україні останнім часом не менш інтенсивно, ніж за кордоном, здійснюється розробка та нормативно-правове забезпечення концесійного законодавства. З 1999 року діє закон «Про концесії» (зміни внесено до закону у 2009 році), який визначає поняття та правові основи регулювання відносин концесії державного та комунального майна, а також умови і порядок її здійснення з метою підвищення ефективності використання державного та комунального майна і забезпечення потреб громадян України у товарах (роботах, послугах).

 

Читайте також: Навколо Києва побудують платну дорогу

 

Особливу увагу приділяє українське законодавство розвитку автомобільних доріг за допомогою концесій. Так, прийнятий у 1999 році закон «Про концесії на будівництво та експлуатацію автомобільних доріг», отримав нову редакцію у 2009 році. Тепер з'явилася можливість дотувати будівництво дороги концесієдавцем, а також можливість отримувати плату за експлуатаційну готовність. У 2000 році прийнята нова редакція закону «Про джерела фінансування дорожнього господарства України» (1991 р.), у 2003 році - закони «Про будівництво автомобільних доріг в Україні» і «Про реконструкцію та експлуатацію на платній основі автомобільної дороги Київ - Одеса».

 

У 2005 році прийнято закон «Про автомобільні дороги», згідно з яким віднесення доріг до розряду платних відбувається на підставі спеціального закону; стягування плати зупиняється і поновлюється за рішенням Кабінету Міністрів; плата за проїзд спрямовується до Державного бюджету, а функціонування дороги може забезпечуватися концесіонером .

 

Постанови Кабміну деталізують ситуацію з концесіями на автомобільних дорогах. Так, було затверджено: «Порядок визначення об'єктів концесії на будівництво та експлуатацію автомобільних доріг загального користування» (постанова №1064); «Порядок проведення концесійного конкурсу на будівництво та експлуатацію автомобільних доріг» (постанова №1521); «Типовий концесійний договір на будівництво та експлуатацію автомобільної дороги» (постанова №1519). У 2010 році був прийнятий закон «Про державно-приватне партнерство», який розширив перелік функцій приватного партнера: проектування, експлуатація, обслуговування; а також визначив, що об'єкти ДПП не можуть бути приватизовані; передбачив фінансування за рахунок бюджету; торкнувся питання державних гарантій; і закріпив, що до прав і обов'язків сторін ДПП-договору протягом строку його дії застосовується законодавство України, чинне на день його укладення.

 

У липні 2011 року Верховна Рада прийняла закон «Про особливості оренди чи концесії об'єктів ПЕК, що перебувають у державній власності» (№8705 від 17 червня 2011 р.). Згідно з ним, передачі в оренду або концесію підлягають об'єкти ПЕК, на яких можливе залучення сучасних технологій виробництва та які потребують модернізації (технічного переозброєння) технологічного процесу, розрізи та шахти з видобутку вугілля та його переробки, які є неперспективними та підлягають закриттю. Крім того, підлягають передачі у концесію об'єкти незавершеного будівництва та законсервовані об'єкти, що знаходяться у державній власності, які можуть бути добудовані з метою їх використання для провадження діяльності у сфері видобування кам'яного вугілля та його переробки. Відносини з передачі в оренду або концесію об'єктів ПЕК, не врегульовані цим законом, регулюються Цивільним, Господарським, Земельним кодексами, законами «Про концесії», «Про оренду державного та комунального майна», іншими законодавчими актами.

На сьогоднішній день концесія успішно діє в багатьох країнах по всьому світу, серед лідерів можна назвати Францію, Німеччину, Великобританію, Італію та США. Наприклад, у сучасній Франції сьогодні вся система газопостачання та комунального обслуговування працює на концесійному механізмі. У Буенос-Айресі до залучення бізнесу тільки 70% населення Буенос-Айреса мало доступ до послуг центрального водопостачання і тільки 58% до послуг каналізації. У результаті ж передачі системи водопостачання в концесію були досягнуті наступні результати: значно зменшилися тарифи, виробництво питної води збільшилося на 39%, мережі водопостачання були розширені на 27%, а каналізаційні - на 19%, оплата рахунків склала більше 90% (до концесії - менше 80%).

 

Була успішно проведена концесія водопостачання та водовідведення і в Єревані. Ситуація з водопостачанням в цьому місті на 2000 рік була критичною, зношеність основних фондів становила 60%, а оплата рахунків - 12%. У результаті спільної роботи приватного оператора і міста було досягнуто збільшення тривалості і посилення надійності водопостачання Єревана, а рівень оплати рахунків підвищився до 98%.

Спробуємо розібратися, що перешкоджає розвитку концесії в Україні. Згідно із законом «Про особливості передачі в оренду чи концесію об'єктів централізованого водо-, теплопостачання і водовідведення, що перебувають у комунальній власності» (далі - закон про концесію), передбачається можливість регулювання тарифів ЖКГ концесіонером, оскільки умови встановлення і зміни цін на надані послуги є істотною умовою договору між концесіонером і органом місцевого самоврядування. У підсумку, існує небезпека, що тарифи на ЖКГ, які зростають і без концесії, можуть стати непідйомною ношею для жителів українських міст. Хоча, в ідеалі концесіонер повинен заробляти не за рахунок простого підвищення тарифів на свої послуги, а за рахунок забезпечення зменшення енерговитрат на шляху від виробника до споживача.

 

Читайте також: Інвестиції у ЖКГ "виростуть" на грунті закону

 

Термін дії концесійного договору в Україні становить від 3 до 50 років, при тому, що у інших країнах, які використовують концесію (а їх налічується близько 37 по всьому світу) терміни концесії встановлені до 15-25 років.

 

Закон про концесії передбачає, що передача об'єкта у концесію повинна здійснюватися за результатами конкурсу. У той же час необхідно відзначити, що стаття 6 цього закону допускає можливість укладення концесійного договору і в тому випадку, якщо на участь у конкурсі подав заявку лише один претендент. Чи потрібно тут зайвий раз пояснювати, яке існує поле для маніпуляцій у недобросовісних місцевих чиновників?

 

На рівні місцевої влади не існує інформаційної інфраструктури про готові до концесії об'єкти. Немає єдиних муніципальних структур, які концентрують, обробляють і систематизують всю інформацію, що дозволяє потенційному інвестору визначитися як з умовами концесії того чи іншого об'єкта, так і з конкретними особливостями, притаманними певному місту або території. У таких умовах залучення дійсно серйозних, іноземних інвесторів-концесіонерів стає проблематичним.

 

Згідно з положеннями Європейської енергетичної хартії, яку прийняла і Україна: «Споживач повинен мати право вибору, а виробник можливість доступу». За умови монополії на тепло-або водопостачання в Україні, споживач такої розкоші, як вибір, не має. За нинішньої масштабності монополії, жоден концесіонер-бізнесмен не може бути дійсно зацікавлений у модернізації теплового обладнання, прокладанні  нових комунікацій і т.п. Основне завдання - зберігати систему в працюючому стані і викачувати з неї побільше грошей. Адже концесія - це не благодійний проект, а бізнес, мета якого прибуток. Саме тому більшість експертів ПЕК вкрай скептично заявляють, що при монополії теплогенеруючих та теплопостачальних організацій в Україні, навіть найперспективніші концесійні проекти не здатні будуть поліпшити якість комунальних послуг.