ДПП як рішення протиріч

Новини по темі

28 Грудня 2021 p. 11:11
«Несерйозні» підсумки 2021 року  

20 Серпня 2021 p. 10:35
Невідповідність державним стандартам теплолічильників фірми «Семпал» офіційно підтверджено  

05 Серпня 2021 p. 14:13
Чому українські комунальники закуповують лічильники проросійського виробника?   

В останні роки в усьому світі відбуваються значні зміни в галузях, які раніше завжди перебували в державній власності й державному управлінні: електроенергетиці, залізничному, комунальному господарствах, портах, та ін. Уряди передають у тимчасове користування об'єкти бізнесу цих галузей, залишаючи за собою право регулювання і контролю за їх діяльністю. З одного боку, підприємства інфраструктурних галузей не можуть бути приватизовані через їхню стратегічну, економічну і соціально-політичну значимість. Але, з іншого боку, в державному бюджеті немає достатнього обсягу засобів, які дозволяють забезпечувати просте та розширене відтворення цих галузей. Для того, щоб вирішити це протиріччя, у господарській практиці використовується концепція державно-приватного партнерства.

У сучасному розумінні ДПП - це інституціональний і організаційний альянс між державою і бізнесом з метою реалізації національних і міжнародних, масштабних і локальних, але завжди суспільно значущих проектів у широкому спектрі сфер діяльності: від розвитку стратегічно важливих галузей промисловості і науково-дослідних конструкторських робіт (НДДКР) до забезпечення суспільних послуг. Як правило, кожен такий альянс є тимчасовим, оскільки створюється на певний термін з метою здійснення конкретного проекту і припиняє своє існування після його реалізації.

Найбільш поширеною у зарубіжній практиці формою ДПП є концесії. Концесія - це система відносин між державою (концедентом) і приватним юридичним або фізичною особою (концесіонером), що виникає внаслідок надання концедентом концесіонеру прав користування державною власністю за договором, за плату і на поворотній основі, а також прав на здійснення видів діяльності, які становлять виняткову монополію держави.

Концесії - це найбільш розвинена, перспективна комплексна форма партнерства. По-перше, вони носять довгостроковий характер, що дозволяє обом сторонам здійснювати стратегічне планування своєї діяльності. По-друге, в концесії приватний сектор володіє найбільш повною свободою у прийнятті рішень. По-третє, у держави у рамках як концесійного договору, так і законодавчих норм залишається достатньо важелів впливу на концесіонера в разі порушення ним умов концесії, а також при виникненні необхідності захисту суспільних інтересів. Також, держава передає концесіонеру тільки права володіння та користування об'єктом своєї власності, залишаючи за собою право розпорядження нею.

Інтерес до інвестиційної складової співпраці державної влади та приватного бізнесу виник досить давно: перша споруда каналу за концесійним принципом у Франції датується 1552 р. Активно державно-приватне партнерство у формі концесійної використовувалося багатьма країнами, в тому числі і Росією, на рубежі XIX - XX століть, особливо для будівництва залізниць. У 90-ті роки XX ст. у Великобританії почала розвиватися британська форма ДПП - «приватна фінансова ініціатива», суть якої полягала в залученні приватних інвестицій для будівництва великих державних об'єктів, тобто коли фактично приватний бізнес сам здійснював будівництво державного об'єкта за рахунок власних коштів. Компенсація витрат приватного інвестора здійснюється згодом або за рахунок доходів від експлуатації, або за рахунок платежів із бюджету. У багатьох випадках приватної фінансової ініціативи інвестор залучається до подальшої експлуатації об'єкта та організації його діяльності, аж до найму персоналу. У Великобританії вартість об'єктів приватної фінансової ініціативи, яка там є основною формою ДПП, протягом останніх 10 років становить 24 млрд фунтів стерлінгів, а протягом наступних трьох років планується реалізувати проекти на загальну суму 12 млрд фунтів стерлінгів. За даними британського уряду, такі проекти забезпечують 17% економії для бюджету країни.

Читайте також: ЖКГ прагне до партнерських стосунків

Якщо аналізувати використання ДПП по країнах, то в залежності від рівня соціально-економічного розвитку країни картина буде змінюватися. У країнах «Великої сімки» на 1-му місці - охорона здоров'я (184 з 615 проектів), на 2-му місці - освіта (138 проектів), на 3-му - автодороги (92 проекту). У кожній з країн «Великої сімки» є своя найбільш пріоритетна галузь використання ДПП. Так, у США такою галуззю є автодороги (32 з 36 проектів), у Великобританії - охорона здоров'я (123 з 352 проектів) і освіта (113 з 352 проектів), у Німеччині - освіта (24 з 56 проектів), в Італії, Канаді та Франції - охорона здоров'я. В інших розвинених країнах (Австрія, Бельгія, Данія, Австралія, Ізраїль, Ірландія, Фінляндія, Іспанія, Португалія, Греція, Південна Корея, Сінгапур) на 1-му місці за кількістю використання ДПП знаходиться галузь, пов'язана з будівництвом та реконструкцією автодоріг (93 проекта), а за нею вже йдуть з вельми значним відривом охорону здоров'я (29 проектів), освіта (23 проекту) і засоби розміщення (22 проекту).

Таким чином, існує кореляція між рівнем розвитку країни і галуззю, яка вибирається для залучення в неї інвестицій з допомогою ДПП. У зв'язку з високим рівнем соціально-економічного розвитку країн "Великої сімки" та інших розвинених країн пріоритетність галузей охорони здоров'я і освіти зумовлена політикою цих держав та їх соціально-економічним розвитком. В країнах з перехідною економікою зазначені галузі (за винятком автодоріг) не будуть пріоритетними. З огляду на більш низький рівень економічного розвитку в цих країнах, на 1-е місце по пріоритетності залучення інвестицій з допомогою ДПП повинна вийти транспортна інфраструктура, а саме будівництво та реконструкція автодоріг, портів, залізниць та ін. Так, у країнах з перехідною економікою (37 з 915 проектів) галузі "охорона Здоров'я" і "Освіта" знаходяться вже далеко не на 1-му місці по застосуванню ДПП - лідирують автодороги, будівництво мостів і тунелів, легкого наземного метро, аеропортів. У країнах, що розвиваються (22 з 915 проектів), як і в попередній групі країн на 1-м місці за кількістю ДПП знаходяться автодороги, на 2-му місці - аеропорти, в'язниці та водоочисні споруди. Такий розподіл відображає в першу чергу зацікавленість країн у розвитку цих галузей (індивідуальних для кожного типу країн), так як ДПП дозволяє залучити інвестиції приватного сектору, знизити витрати державного сектора, розподілити ризики між партнерами. Приклад ефективного проекту ДПП - розширення та модернізація міжнародного аеропорту у Варшаві. Вдалою моделлю ефективного поєднання інтересів публічного та приватного партнерів визнаний проект з реконструкції найбільшого аеропорту Німеччини у Франкфурті-на-Майні. У Росії перспективи застосування ДПП будуються на позитивний досвід зарубіжних країн, однак не можна забувати і про негативні результати і проблеми, які мали місце при реалізації ДПП за кордоном.

У Великобританії дослідниками з університетів Глазго і Бірмінгема було проведено опитування учасників проектів приватної фінансової ініціативи (PFI). Інтерв'ю були проведені з 68 учасниками, причому як з боку бізнесу, так і держави, причому опитувалися учасники проектів по будівництву об'єктів інфраструктури: доріг, мостів тощо.

Бізнесмени вказали на довгостроковість проектів, як один з найбільш привабливих моментів такого роду проектів, що забезпечують обсяг робіт на тривалий термін. Негативною стороною довгостроковості, на думку опитаних, є більш висока ступінь невизначеності і потребу в більш ретельному порівняно з комерційними контрактами підході до оцінки ризиків та управління ними. Однак більш високі ризики обертаються і більш високою винагородою, якщо ці ризики були оцінені правильно.

В якості інших проблемних моментів у цьому дослідженні зазначені такі як: брак досвіду у контрагентів з боку держави в організації проектів у формі приватної фінансової ініціативи, відсутність чітко поставлених цілей і завдань проектів, неповнота інформації в початкових описах проектів, повільність переговорів, брак відкритості в комунікації з замовником, особливо щодо врахування ризиків у процесі ціноутворення, відсутність однозначності і стандартизації у вихідній документації за проектом, високі витрати участі в тендерах і аукціонах в основному через необхідність залучення консультантів в ході підготовки документів та інші.

Називалися і ризики припинення фінансування з боку держави через зміни політичного керівництва: чим довший термін реалізації проекту, тим вищі політичні ризики.

Цікаві результати дослідження, проведеного з метою виявлення бар'єрів ДПП у сфері будівництва інфраструктурних об'єктів в Китаї. Основним висновком дослідження було включення політичних ризиків - змін в законодавстві і корупції - кількість ризиків, які найгірше враховуються в контрактних документах проектів. Наступним за важливістю був ризик затримки в прийнятті рішень щодо реалізації проекту відповідають за нього державними чиновниками.

Читайте також: Непереборні обставини партнерства з ЖКГ

У дослідженні, проведеному американськими вченими, була зроблена спроба систематизувати досвід досліджень бар'єрів ДПП в області будівництва об'єктів інфраструктури, проведених по всьому світу для того, щоб оцінити, які з проблем є найбільш актуальними, і запропонувати рішення в їх подоланні. На перше місце по актуальності автори поставили проблеми, пов'язані з якістю управління проектами з боку держави. Це, на думку авторів, повинно вирішити такі завдання: створити сприятливе інвестиційне середовище для приватних партнерів для підвищення привабливості участі в подібних проектах для бізнесу, причому не за рахунок зростання маржинальності проектів, а забезпечення якості управління з боку державних чиновників.

Дослідники з Австралії і Данії роблять висновок, що, незважаючи на великий досвід проектів ДПП в світі, поки ще недостатньо зроблено для створення системи незалежної оцінки проектів, на основі якої можна буде відрізнити проекти з продуманим і довгостроковим державним баченням від тих, які викликані короткостроковими приватними або вузько політичними інтересами учасників партнерства. Створення такого механізму дослідники вважають неможливим без підвищення інформаційної прозорості, публічності проектів ДПП та участі представників з боку населення.

Для забезпечення ефективної реалізації проектів ДПП державам слід звернути увагу на забезпечення ряду загальнообов'язкових умов:
1) створення єдиної системи управління проектами ДПП, що включає нормативно-правове забезпечення і відповідну інституційне середовище;
2) розробку механізмів фінансування для різних варіантів взаємодії держави і приватного капіталу, в тому числі надання державних гарантій, а також податкових пільг приватним інвесторам, які беруть участь в реалізації найважливіших проектів;
3) забезпечення макроекономічної стабільності та стимулювання розвитку ринкової середовища;
4) серйозну боротьбу з проявами корупції в органах влади;
5) переймання державними структурами досвіду і знань для підготовки фахівців в держструктурах для роботи у сфері ДПП;
6) належне документальне оформлення державної власності на об'єкти, передані в управління приватному капіталу;
7) продуманий підхід при розподілі ризиків між учасниками проекту ДПП;
8) забезпечення серйозної державної експертизи документації, представленої потенційними приватними партнерами на предмет відповідності її реальної ситуації.

Вивчення досвіду економічно розвинених, так і країн корисних для розробки і обґрунтування власної державної стратегії застосування державно-приватного партнерства. При цьому слід зазначити, що не існує ідеального варіанту такого партнерства. У кожній країні він має свої відмінні риси: найбільш прийнятні для неї типи взаємодії держави і бізнесу, галузева «прихильність», механізми реалізації, правове та інституційне середовище.